Die soziale Frage

Peter K. Wagner | 2. Juli 2015 | Keine Kommentare
Kategorie: Fazit 114, Fazitthema

Illustration: Peter Pichler

Gesellschaftliche Veränderungen stellen den österreichischen Sozialstaat vor neue Herausforderungen. Nun braucht es Reformen. Doch die sind nicht in Sicht. Von Adrian Engel und Peter K. Wagner.

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Es hat Tradition. Wenn man nicht gerade von der Schweiz als Vorbild spricht und sich lieber an EU-Ländern orientiert, bezieht man sich in Österreich gerne auf die skandinavischen Länder. Dort ist vieles besser. Insofern traf es sich gut, dass die EU mit Jyrki Katainen nicht nur einen ehemaligen skandinavischen Premier, sondern ihren finnischen Kommissions-Vizepräsidenten nach Österreich schickte. Der befindet sich seit Dezember und noch bis Oktober auf EU-Tour, um für eine Investitionsoffensive Werbung zu machen. Und verlässt kein Land ohne gut gemeinte Ratschläge. Jene für Österreich machte er unter anderem in einem Interview mit dem Standard deutlich: »Das Pensionsalter muss angehoben und an die Lebenserwartung angepasst werden.« Und gab auch noch eine Einschätzung über Sozialleistungen allgemein zum Besten: »Es ist nicht gesagt, dass der Sozialstaat in Gefahr ist, aber er wird sich von dem unterscheiden, was wir kennen.«

Das Österreich des Jahres 2015 kennt viele Herausforderungen – der Erhalt des Wohlfahrtsstaats ist eine der größten. Und das in Zeiten, in denen die Wirtschaftskrise von 2009 noch immer nicht verdaut ist, man mit ungewohnt großer Armutsgefährdung, der höchsten Arbeitslosenrate der Zweiten Republik sowie Flüchtlingsströmen konfrontiert ist. Alle Herausforderungen machen eines deutlich: Eine Weiterentwicklung des Sozialstaates in Österreich ist elementar. Die soziale Frage definiert sich immer wieder neu. Das beweist nicht zuletzt die Geschichte.

Die zwei Jahrhunderte alte Notwendigkeit
Denn was heute selbstverständlich wirkt und bedroht scheint, ist eine über fast zwei Jahrhunderte entstandene Notwendigkeit: Es war im Jahr 1850, als sich die Gesellschaft auch in Österreich von einer Agrar- zu einer Industriegesellschaft wandelte. Die Industrialisierung brachte technischen Fortschritt, aber auch soziale Not mit sich. Die Arbeiterklasse lebte aufgrund unmenschlicher Arbeitsbedingungen und tristen Löhnen in Armut. Und Arbeiter, die bis zu 16 Stunden täglich an Blei-Kolben für Dampfmaschinen schmiedeten, lebten mit dem ständigen Risiko, sich zu verletzen. Ihre Arbeitgeber konnten Invaliden keine Absicherungen bieten – der Konkurrenzdruck war zu hoch.

Damals wurde von der sozialen Frage gesprochen, die gelöst werden müsse. Zu groß war die Gefahr einer Revolte durch die aufstrebende Arbeiterklasse. Außerdem hatten sich humane Denkmodelle durchgesetzt. Die Aufklärung, in Österreich personifiziert durch Maria Theresia und Josef II. im 18. Jahrhundert, sah die Lebensverhältnisse nicht mehr gottgegeben oder durch Naturgesetze bestimmt. Der Staat trug die Verantwortung, die Gesellschaft zusammenzuhalten und zu fördern – der langsame Aufstieg des Sozialstaates in Österreich begann.

Im 19. Jahrhundert führte Ministerpräsident Eduard Taaffe eine Kranken- und Unfallversicherung ein. Sieben Prozent der Österreicher waren von nun an krankenversichert. Im 20. Jahrhundert kamen Pensions- und Arbeitslosenversicherung hinzu, 1930 waren 60 Prozent der Bevölkerung krankenversichert. Erst nach Ende des Zweiten Weltkriegs setzte sich der Sozialstaat aber richtig durch. Zwischen 1945 und 1980 wurde der Kreis der Versicherten ausgeweitet. Nicht immer zur Freude der Betroffenen. Die Industriellenvereinigung stellte sich zunächst gegen eine Pflichtversicherung für Unternehmer, konnte sich aber nicht langfristig wehren. Anfang der 1980er waren schließlich 99 Prozent der Bevölkerung krankenversichert. Das Grundprinzip: Sozialleistungen hängen vom Einkommen oder dem Familienstand (Mitversicherung von Angehörigen) ab. Das »Normalarbeitsverhältnis«, ein Angestellter oder Arbeiter mit einer Vollzeitbeschäftigung, die er ohne Jobwechsel ausübt, gilt als Maßstab für alle Leistungen. Ein Modell, das ab 1980 Reformen erforderte. Gesellschaftliche Umwälzungen wie die Globalisierung, die Überalterung der Gesellschaft, aber auch der Beitritt zur EU waren in ihm nicht vorgesehen. Zuletzt wurde der österreichische Wohlfahrtsstaat im großen Stil 2003 reformiert: Das Pensionssystem wurde an die demografische Entwicklung angepasst. Sprich: die Lebensarbeitszeit verlängert und die Pensionen gekürzt.

Stetige Veränderung, alte Probleme
Nun braucht es neue Reformen, Reaktionen auf gesellschaftliche Veränderungen. Das weiß niemand besser als der Historiker und Theologe Emmerich Tálos. Der emeritierte Universitätsprofessor widmete den Großteil seiner Forschungstätigkeit dem Wohlfahrtsstaat. »Sozialpolitik ist immer auch Ausdruck und Konsequenz der entscheidungsrelevanten Interessen, die Politik prägen. Daher gab es z. B. im Faschismus und im Zweiten Weltkrieg beträchtliche Rückschläge.« Er gibt aber noch mehr zu bedenken: »Ganz egal, wie gut der Sozialstaat ausgebaut ist: Er darf nie auf dem jeweils bestehenden Niveau stagnieren, sonst würde er ineffizient werden. Der Sozialstaat muss sich immer auch an die veränderten Bedingungen und Herausforderungen ausrichten.« Ob es die Veränderung des Arbeitsmarktes, das Verarmungsrisiko oder steigende Flüchtlingszahlen sind (siehe auch Interview) – die Herausforderung ist die Finanzierung. »Während etwa in Skandinavien der Sozialstaat traditionell stärker über Steuermittel finanziert wurde und wird, so wird er das bei uns deutlich stärker durch Beiträge«, erklärt Tálos. Und diesmal findet sich nicht die Erklärung für eine Errungenschaft, sondern die Erklärung des Problems in der Geschichte: 1887/88 wurde für Unternehmen ein Beitragsmodus eingeführt, der bis heute gültig ist. Seitdem bildet die Basis der Beitragsleistung der Unternehmen – die Beiträge seien Lohnbestandteil – ausschließlich ein Indikator der betrieblichen Wertschöpfung: die Lohnsumme. »Damit ist die Finanzierung an den Einsatz menschlicher Arbeitskraft und die Arbeitsmarktentwicklung gebunden. Änderungen auf dieser Ebene schlagen auf die Einnahmen der sozialen Sicherung durch«, weiß Tálos, der das Problem nicht als Erster anspricht. Schon ein österreichischer Politiker erkannte die Ungereimtheit. Es sei allerdings nicht Alfred Dallinger in den 1980ern gewesen, wie vielfach geglaubt wird, sondern ein Mann, dem man aufgrund seiner politischen Ideologie in Österreich alles andere als nachtrauert: Engelbert Dollfuß. Im Rahmen der Trabrennplatzrede im September 1933 habe er davon gesprochen, dass es nicht sein könne, dass Betriebe bestraft werden, wenn sie Menschen einstellen, und Betriebe bevorteilt werden, wenn sie Maschinen einstellen.
Auch Tálos selbst habe bei Sozialenqueten im Zuge seiner wissenschaftlichen Laufbahn immer wieder Politiker auf die Notwendigkeit einer Reformierung der Finanzierung des Sozialstaates angesprochen – dass sich bis heute nichts verändert hat, wundert ihn aber nicht. »Das Problem ist, dass sich am Ende des Tages bestimmte Interessen zu Lasten anderer durchsetzen. Früher in den 1930ern waren es in Österreich die der Industriellen, Banken und Großgrundbesitzer, heute die der großen Konzerne und des Finanzkapitals.« Aber nicht nur auf österreichischer Bundesebene werden Herausforderungen des Sozialstaates zu therapeutisch und zu wenig präventiv behandelt. Auch in der EU. Die Frage einer sozialen Balance spiele dort seit geraumer Zeit keine Rolle mehr. »Es gibt mehr Arbeitslose und Arme als je zuvor. Auch die sozialen und wirtschaftlichen Unterschiede zwischen den Ländern im Westen und Osten, im Norden und Süden sind größer als je zuvor. Im Zentrum der EU-Verantwortlichen stehen aber wirtschaftliche Ziele und Prioritäten. Eine derart unsoziale EU hat daher auch Schwierigkeiten, solidarische Muster zu finden. Sie ist in den letzten Jahren zu einer Wirtschaftsgemeinschaft in Reinkultur geworden.«
Tálos nennt das Beispiel, das derzeit am meisten diskutiert wird: »Italien und Griechenland werden mit der zugespitzten Flüchtlingsproblematik weitgehend allein gelassen, weil die EU keine gemeinsame, solidarische Strategie schafft.« Die Flüchtlingsdebatte ist auch gerade deshalb so exemplarisch, weil sie zeigt, wie weit Anspruch und Wirklichkeit zwischen europäischer und nationalistischer Ebene auseinanderliegen. »Wenn unter 500 Millionen EU-Bürgern 500.000 Flüchtlinge aufzunehmen sind, dürfte das im reichsten Teil der Welt eigentlich kein Problem sein«, sagte EU-Parlamentspräsident Martin Schulz unlängst. Und ergänzte: »Es ist nicht fair, dass 50 Prozent der Flüchtlinge nur von vier Ländern aufgenommen werden.« Nur ist es eben auch so, dass Länder wie Lettland, das laut Plänen der EU-Kommission in den nächsten zwei Jahren 737 Flüchtlingen Schutz bieten soll, verlautbaren lässt, lediglich 50 Menschen aufnehmen zu wollen.

Europäische Verantwortung und nationale Entspannung
Hannes Swoboda war bis 2014 Mitglied des Europäischen Parlaments und Vorsitzender der sozialdemokratischen Fraktion. Auch er betont, dass in der Flüchtlingsfrage eine Quotenregelung unumgänglich sei: »Es muss zu einer Aufteilung über alle Staaten der EU kommen.« Konkreter wird er auch bei Sozialleistungen im Allgemeinen. Diese müssen auf nationaler Ebene geplant und finanziert werden. Und auch über den Vorschlag des ehemaligen EU-Sozialkommissar Laszlo Andor aus dem Vorjahr könne man nachdenken. »Alle Euro-Länder zahlen beim europäischen Arbeitslosengeld in einen gemeinsamen Topf ein und bekommen je nach Höhe der Arbeitslosigkeit einen Teil zurück«, erklärte Andor. Damit solle die Eurozone eine Basis der Arbeitslosenversicherung bieten, 40 Prozent des letzten Einkommens würden in diesem Modell über sechs Monate an arbeitslose Personen ausbezahlt. Dadurch können in einer Phase des konjunkturellen Abschwungs die Wirtschaft stabil gehalten werden. Für Swoboda ein richtiges Modell, aber »psychologisch kaum umzusetzen«. Es müsse garantiert werden, dass Länder, die weniger oder nichts für die Beschäftigung tun, nicht verstärkt von einem gemeinschaftlichen Modell profitieren. 19 Mitgliedsstaaten, die sich wirtschaftlich und kulturell stark unterscheiden, müssten sich auf ein Modell einigen, das alle zufrieden stellt. »Deshalb müssen Sozialleistungen auch in Zukunft vor allem auf nationaler Ebene geregelt werden«, erklärt Swoboda.

Auf der heimischen, nationalen Ebene, im österreichischen Sozialministerium, ist man fast entspannt, was die Zukunft des Sozialstaates anbelangt. Hans Steiner ist dort für Grundlagen- und Forschungsangelegenheiten verantwortlich und sieht den Sozialstaat ganz trocken »auch in den kommenden zwanzig Jahren finanzierbar«. Die Sozialquote, die den Anteil am BIP für soziale Zwecke angibt, werde nicht wesentlich steigern. Vorausgesetzt, die wirtschaftliche Lage bleibt stabil. »Zwischen 2008 und 2009 ist die Sozialquote immens angestiegen. Wenn diese Situation wieder eintritt, dann ist die Zukunft ungewiss«, sagt er. Die größte Herausforderung für den Erhalt des Sozialstaates sieht Steiner vor allem am Arbeitsmarkt. Den Großteil der Sozialleistungen machen Sozialversicherungs-, Familien- und Pflegeleistungen aus. Notleistungen für arme Menschen, wie die bedarfsorientierte Mindestsicherung, verursachen fünf Prozent der Kosten. Doch diese könnten ansteigen, wenn auf die gesellschaftlichen Entwicklungen nicht richtig reagiert wird. Das Sozialministerium investiert in Initiativen für arbeitssuchenden Frauen und Männer ab 50 Jahren, Jugendliche ohne weiterführende Ausbildung und Personen, die aus gesundheitlichen Gründen drohen, invalide oder arbeitslos zu sein. Besonders ausschlaggebend laut Steiner: »Die Arbeitszeitfrage ist sehr relevant. Man muss das vorhandene Volumen fairer auf alle Gruppen aufteilen.« Ein Modell der Zukunft könnte also flächendeckende Teilzeitarbeit sein.

Das Modell der Zukunft für Emmerich Tálos ist ein anderes. »Der Wohlfahrtsstaat sollte stärker in Richtung einer Grundsicherung entwickelt werden«, nennt er als konkreten Vorschlag. In Österreich gibt es derzeit eine bedarfsorientierte Mindestsicherung – gedacht zur Bekämpfung der Armut. Die Grundsicherung würde noch mehr soziale Absicherung bedeuten – allerdings immer gekoppelt an Erwerbsarbeit.

Noch einen Schritt weiter geht man derweilen vielleicht bald in einem anderen europäischen Land. Natürlich in Skandinavien. Mitte Juni wurde in Finnland im neuen Regierungsabkommen als europaweit erster Staat ein Grundeinkommensexperiment festgelegt. 79 Prozent der Bevölkerung sollen sich dafür ausgesprochen haben. Wie sich die liberal-konservative Regierung das System leisten will und wie es funktionieren soll, dass jedermann Sozialleistungen alters- und einkommensunabhängig zur Verfügung stehen, hat man noch nicht öffentlich erklärt. Finnland wäre der erste europäische Staat, der sich für ein Grundeinkommen ausspricht. Auch in der Schweiz soll es übrigens 2016 einen Volksentscheid zu diesem Thema geben. Österreich wird diese Entwicklungen beobachten. Und vielleicht auf seine Vorbilder verweisen. Das hat eben Tradition.

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Interview mit Franz Schellhorn
Politik sollte nicht nur »Staubsauger«
von Meinungen und Stimmungen sein
Wohlfahrtsstaat-Experte Emmerich Tálos sieht in den Veränderungen am österreichischen Arbeitsmarkt eine der größten sozialen Herausforderungen. Im Interview erklärt er, warum neue Beschäftigungsformen eine Chance sind und was der österreichischen Gesellschaft in der Flüchtlingsdebatte fehlt.

Herr Tálos, warum stellt die Atypisierung der Beschäftigung Österreich vor so große Probleme?
Das 20. Jahrhundert war wesentlich geprägt von »Normalarbeitsverhältnissen«. Gemeint ist damit eine vollzeitige, kontinuierliche Erwerbsarbeit, die sich durch regelmäßiges, ausreichendes Einkommen definiert, welches wiederum sozial- und arbeitsrechtlich gut abgesichert ist. Das war in erster Linie die Beschäftigungsform, die im 20. Jahrhundert auf Männer zutraf. Das hat sich erst in den letzten Jahrzehnten gewandelt. Es gibt heute Teilzeitbeschäftigung, Leiharbeit oder Neue Selbstständige. Die Abweichung vom Normalarbeitsverhältnis bringt Probleme für die Betroffenen mit sich. Es birgt aber auch Chancen. Für viele Frauen, die familiäre Arbeit leisten, bedeutet die Möglichkeit der Teilzeitbeschäftigung einen Einstieg in Erwerbsarbeit, die sie früher nicht hatten. Wenn eine ehemals teilzeitbeschäftigte Frau aber erwerbslos wird, bedeutet das auch eine niedrige Sozialleistung, weil diese nur 55 Prozent des Nettoeinkommens beträgt. Atypische Beschäftigungsformen von heute werden wahrscheinlich dennoch zu den typischen Arbeitsformen der Zukunft werden. Allein bei den Frauen sind heute fast 50 Prozent teilzeitbeschäftigt.

Die Veränderung des Arbeitsmarkts hat auch andere Folgen. Wie groß ist das Verarmungsrisiko in Österreich wirklich?
Wenn in den 1960ern jemand von Armut sprach, war damit die Armut in den Entwicklungsländern gemeint. Jetzt müssen wir feststellen, dass Armutsrisiken auch in reichen Ländern bestehen. Das Risiko ist nicht dramatisch gestiegen, aber Untersuchungen machen deutlich, dass etwa 18 Prozent der österreichischen Bevölkerung verarmungs- bzw. ausgrenzungsgefährdet ist.

Es wird auch viel über Flüchtlinge, die unseren Wohlstand gefährden könnten, gesprochen. Hetze und gefühlter Neid stehen an der Tagesordnung. Was passiert mit der rot-weiß-roten Gesellschaft?
Manche Leute haben sicher Ängste, durch Ausländer beispielsweise am Arbeitsmarkt verdrängt zu werden. Und auch Ängste, dass uns Hilfe für Flüchtlinge wirtschaftlich überfordern würde, weil es mehr ökonomische Probleme gibt als noch vor etlichen Jahren. Der soziale Zusammenhalt in der Gesellschaft ist außerdem nicht größer geworden. Als in den 1950ern viele Flüchtlinge aus Ungarn nach Österreich strömten und hier aufgenommen wurden, hat es zumindest öffentlich keine negativen Stimmen oder Bedenken gegeben, dass wir diese Menschen in unsere Gesellschaft nicht aufnehmen könnten. Dabei war Österreich erst im Wiederaufbau nach 1945 und die ökonomischen Bedingungen waren alles andere als günstig.

Gibt es einen »Asyl-Peak«?
Die Politik ist mit der Frage konfrontiert, ob es nicht Beschränkungen bei der Zuwanderung geben müsse, worin diese bestehen und wen sie betreffen sollten. Zentraler Punkt dabei ist, woran sich verantwortliche Politik orientiert. An Stimmungen und Meinungen? An sozialen Grundwerten wie Humanität, Solidarität oder soziale Balance? Politik sollte nicht nur »Staubsauger« von Meinungen und Stimmungen sein, Parteien sollten deutlich machen, warum sie wofür stehen – auch in der Flüchtlingsfrage. An Werten orientierte Politik deckt sich nicht immer mit verbreiteten Stimmungen. Die Berücksichtigung von Werten ebenso wie von gegenläufigen Stimmungen kann eine Gratwanderung werden. Politik hat die Verantwortung, sich dieser Herausforderung zu stellen.

Titelgeschichte Fazit 114 (Juli 2015) – Illustration: Peter Pichler