Geschichte der europäischen Migrationspolitik

Redaktion | 28. Februar 2023 | Keine Kommentare
Kategorie: Essay, Fazit 190

Ein Essay von Marcel Berlinghoff. Ob Migration in und nach Europa von den Nationalstaaten einzeln oder besser gemeinsam geregelt werden sollte, ist keine neue Frage. Dabei ist die Entwicklung einer europäischen Migrationspolitik eng mit der Geschichte der Europäischen Integration verknüpft.

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Dr. Marcel Berlinghoff, geboren 1977 in Mannheim, ist Historiker und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück. Er forscht und schreibt insbesondere zur Geschichte und Gegenwart von Migration und Flucht in, aus und nach Europa.

Migration ist ein konstitutiver Bestandteil Europas: Sei es als vorherrschende Auswanderung im 19. und frühen 20. Jahrhundert, als zunehmende Einwanderung seit den Neunzehnsechzigerjahren, oder als seit jeher sich vollziehende Binnenmigration. Der europäische Kontinent ist seit seiner Besiedlung »in Bewegung« [1]. Immer wieder und verstärkt seit dem frühen 20. Jahrhundert haben die europäischen Staaten versucht, diese Migration politisch zu steuern. Mit der europäischen Integration entwickelte sich seit den Neunzehnfünfzigerjahren auch eine europäische Migrationspolitik und die Europäische Union (EU) ist einer deren wichtigster Akteure. [2] Dabei konkurriert sie mit dem Anspruch der in ihr vereinigten Mitgliedsländer, als souveräne Nationalstaaten selbst über den Zugang zu ihrem Territorium und der Teilhabe an ihren Gesellschaften zu entscheiden. In diesem Spannungsverhältnis steht europäische Migrationspolitik heute – und tat dies von Anfang an. Um die aktuellen Debatten um die Migrationspolitik Europas zu verstehen ist es also notwendig, ihre Geschichte zu kennen. Der folgende Beitrag zeichnet diese Entwicklung seit Beginn der Europäischen Integration nach, um so die Grundlage für eine fundierte Einschätzung der aktuellen europäischen Migrationspolitik zu legen.

Freizügigkeit der Arbeitnehmer als Grundelement des gemeinsamen Marktes

Migration war von Anfang an wichtiger Teilbereich der (damals noch west-)europäischen Integration. Bereits der Vorläufer der heutigen EU, die 1951 gegründete Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EKGS) sah die erleichterte Migration von Facharbeiter/-innen der Montanindustrie vor. In den 1957 unterzeichneten Römischen Verträgen, die die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) begründeten, wurden vier Grundfreiheiten benannt, um das angestrebte Ziel eines gemeinsamen Marktes zu erreichen: die Freiheit von Waren, Kapital, Dienstleistungen und eben auch von Arbeitskräften. Diese Arbeitnehmerfreizügigkeit wurde schrittweise umgesetzt, nicht ohne dabei auf Probleme und Widerstände zu stoßen. Denn die unbegrenzte Zulassung von europäischen Arbeitnehmerinnen und -nehmern zu den nationalen Arbeitsmärkten erschien den Skeptiker/-innen der Ausländerbeschäftigung nicht erstrebenswert: So befürchteten etwa die Innenminister in Zeiten des Kalten Krieges den Zuzug kommunistischer Arbeitskräfte, während sich die Gewerkschaften um zusätzliche Konkurrenz und Lohndruck zulasten ihrer Mitglieder sorgten.

Da jedoch der Wirtschaftsboom der »langen« Nachkriegszeit eine anhaltend hohe Nachfrage nach Arbeitskräften erzeugte und insbesondere auf dem italienischen Arbeitsmarkt ein Überangebot an Arbeitskräften bereitstand, überwogen die Befürworter/-innen der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Sie argumentierten, dass in einem gemeinsamen Markt nicht Handels- und Investitionsbeschränkungen aufgehoben werden könnten, ohne auch den Produktionsfaktor Arbeit zu liberalisieren. Dies würde den Binnenmarkt unzulässig beschränken und damit das Wachstum hemmen. Aus der Perspektive eines gemeinsamen west-europäischen Marktes war die Arbeitnehmerfreizügigkeit also elementar.

Entsprechend wurde 1964 der Vorzug nationaler Arbeitnehmer/-innen bei der Stellenvergabe vor Bewerber/-innen aus anderen EWG-Mitgliedsstaaten (Inländerprimat) aufgehoben und EG-Staatsangehörige ab 1968 auf dem Arbeitsmarkt einander weitestgehend gleichgestellt. [3] Damit konnten beispielsweise Italiener/-innen in Belgien oder Niederländer/-innen in der Bundesrepublik auf Arbeitsuche gehen und sich gleichberechtigt mit Einheimischen auf Stellen bewerben. Versuche, auch die nationalen Arbeitsvermittlungen stärker miteinander zu vernetzen, waren jedoch aufgrund unterschiedlicher Behörden- und Arbeitsmarktkulturen sowie von Sprachschwierigkeiten der Vermittler, Arbeitnehmer und -geber nur mäßig erfolgreich.

Parallel dazu hatte sich in den fünfziger und sechziger Jahren mit dem »Gastarbeiter-System« ein über die Grenzen der EWG-Mitgliedstaaten hinausreichender transnationaler Arbeitsmarkt gebildet, der über bilaterale Anwerbeabkommen in Teilen institutionalisiert war, zum Teil aber auch jenseits offizieller Regelungen, also irregulär, funktionierte. [4]
Angesichts dieser umfangreichen Arbeitsmigration von Drittstaatsangehörigen erschien die auf EG-Staatsangehörige begrenzte und auf Gleichstellung ausgerichtete Arbeitnehmerfreizügigkeit auch Skeptiker/-innen immer weniger als besorgniserregend.

Zudem folgte der Liberalisierung der nationalen Arbeitsmärkte kein großer Mobilitätsboom. Der Höhepunkt der italienischen Arbeitsmigration in die nördlichen Industriezentren war bereits abgeebbt und von der Migration aus insbesondere mediterranen Drittstaaten abgelöst worden; vor allem aus Jugoslawien, Griechenland und der Türkei, aber auch aus Spanien, Portugal und den Maghrebstaaten.

An Bedeutung gewann die EG-Freizügigkeit erst wieder mit den Anwerbe- und Einwanderungsstopps der frühen siebziger Jahre, die angesichts ungewollter Einwanderung die Anwerbung aus Drittstaaten beendeten und den Zuzug stark begrenzten. [5] Lediglich italienische Staatsangehörige blieben als einzige EG-europäische »Gastarbeiter« von den Maßnahmen ausgenommen. In den achtziger Jahren profitierten davon auch Arbeitskräfte aus Griechenland, Spanien und Portugal, die nach dem Beitritt ihrer Heimatländer zur Europäischen Gemeinschaft auch Zugang zum gemeinsamen europäischen Arbeitsmarkt erhielten – wenngleich erst nach Übergangsfristen zeitlich versetzt.

Ebenfalls in den siebziger Jahren wurden von der EG-Kommission Versuche unternommen, die EG-Freizügigkeit auch für Drittstaatsangehörige zu öffnen, um jegliche Ungleichbehandlung zu beseitigen. Hierzu waren neben der arbeits- und aufenthaltsrechtlichen Gleichstellung auch Fördermaßnahmen wie Sprachkurse sowie Integrationshilfen für mitziehende Familien aus dem Europäischen Sozialfonds und schließlich politische Rechte wie das kommunale Wahlrecht vorgesehen. [6] Das ging jedoch den nationalen Regierungen, die ja gerade erst die Einwanderung aus Drittstaaten beschränkt hatten, zu weit. Aus dem großen »Aktionsprogramm zugunsten der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien«, das den Startschuss für eine gemeinsame europäische Migrationspolitik geben sollte, blieben schließlich nur eine engere polizeiliche Zusammenarbeit zur Bekämpfung irregulärer Migration und eine Richtlinie zum Sprachunterricht für Kinder von Arbeitsmigrant/-innen übrig.

Gleichwohl ist die Wirkung der frühen europäischen Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht zu unterschätzen. Denn zum einen kamen Arbeitgeber/-innen, Gewerkschaften und nationale Arbeitsverwaltungen mit der Realität eines europäischen Arbeitsmarktes in Kontakt. Die dabei gesammelten Erfahrungen prägten maßgeblich die institutionelle Rahmung internationaler Arbeitsmobilität in den Folgejahren. Zum anderen gewöhnten sich auch die europäischen Gesellschaften an die Normalität und Legitimität internationaler Arbeitsmigration, wenn auch zunächst nur für »Europäer/-innen«.

Grenzabbau für ein »Europa der Bürger«

Diese gesellschaftliche »Nebenwirkung« der zunächst vor allem wirtschaftlich begründeten Freizügigkeit geriet ebenfalls in den Blick der EG-Institutionen. Wenn die Erfahrung europäischer Mobilität und der Austausch mit anderen Europäer/-innen am Arbeitsplatz und in der Freizeit das europäische Bewusstsein stärke, so die Überlegung, könne dies die wirtschaftliche und politische europäische Integration als ein »Europa der Bürger« auch »von unten« legitimieren und stärken. Daher wurden bereits seit den siebziger Jahren Überlegungen angestellt, eine europäische Staatsbürgerschaft und eine Passunion einzuführen. Allerdings kamen diese Pläne Mitte der achtziger Jahre ebenso wenig voran wie das erwähnte Aktionsprogramm. [7]

Stattdessen wurde das Projekt eines grenzenlosen oder genauer: eines grenzkontrolllosen Europa weiter vorangebracht – wenn auch außerhalb der EG-Institutionen. So vereinbarten der deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl und der französische Staatspräsident François Mitterand 1984, die Grenzkontrollen zwischen beiden Ländern schrittweise abzubauen und sich an ausgewählten Grenzübergängen auf Sichtkontrollen und Stichproben zu beschränken. Damit sollte ein grenzenloses Europa im wahrsten Sinne des Wortes erfahrbar gemacht und der grenzüberschreitende Handel erleichtert werden. Zeitgleich verhandelten die Bundesrepublik und Frankreich mit den Benelux-Staaten über den Abbau der Grenzkontrollen. Letztere bildeten bereits seit 1948 einen gemeinsamen Wirtschaftsraum, der 1960 durch eine Passunion ergänzt worden war. [8] Der kontrollfreie Grenzverkehr war hier also schon Realität.

Am 14. Juni 1985 unterzeichneten die fünf Staaten im luxemburgischen Grenzort Schengen den Vertrag, der die europäische Migrationspolitik der kommenden drei Jahrzehnte prägen sollte. [9] Das war freilich damals noch genauso wenig abzusehen, wie der Fall des Eisernen Vorhangs oder die Deutsche Einigung. Beides sollte die Umsetzung des Vertrags um Jahre verzögern, denn mit der Grenzöffnung zwischen West- und Osteuropa wurden die Karten neu gemischt. Ein Anstieg der durch den Eisernen Vorhang lange aufgehaltenen Migrationsbewegungen ließ den Verzicht auf westeuropäische Grenzkontrollen vorübergehend in den Hintergrund treten.

Von der europäischen Zusammenarbeit zur EU-Migrationspolitik

Ursprünglich für den Dezember 1989 vorgesehen, verschob sich die ebenfalls in Schengen stattfindende Unterzeichnung der Durchführungsbestimmungen (SDÜ oder »Schengen II«) auf den 19. Juni 1990. In Kraft gesetzt, also tatsächlich angewendet, wurden diese jedoch erst 1995. Bis dahin waren neben Italien auch Spanien, Portugal, Griechenland und Österreich dem Abkommen beigetreten. Weitere EU- und Drittstaaten folgten und mit dem Amsterdamer Vertrag 1997 wurde das Schengener Abkommen Teil der EU-Verträge. Seitdem wird der kontrollfreie Grenzverkehr auf alle Neumitglieder ausgeweitet. Dadurch ergibt sich die unübersichtliche Situation, dass Schengen-Raum und Europäische Union nicht deckungsgleich sind: Nicht alle EU-Staaten sind Teil des Schengen-Raums (Irland), wohingegen manche Nicht-EU-Mitglieder daran teilhaben (Island, Norwegen, Schweiz und Liechtenstein). Für wieder andere gelten noch Übergangsfristen (Bulgarien, Rumänien und Zypern). Konstitutiv für diesen Raum der kontrollfreien Binnengrenzen ist die verstärkte Kontrolle der »gemeinsamen Außengrenzen«. Diese brachte seit den 1990er Jahren neben den intransparenten Verhandlungen der Durchführungsbestimmungen auch die größte Kritik hervor: Der Ausbau der Grenzanlagen insbesondere an den Ostgrenzen des Schengenraums begründete den Vorwurf, einen neuen Eisernen Vorhang zu errichten und Europa zur Festung auszubauen.

In Bezug auf Fluchtmigration wurde das Schengener Abkommen 1990 durch das Dubliner Übereinkommen ergänzt, das 2003 als Verordnung ebenfalls Teil des EU-Rechts (Dublin II) und 2013 überarbeitet (Dublin III) wurde. Vor dem Hintergrund kontrollfreier Binnengrenzen wurde bestimmt, dass grundsätzlich der Staat für das Asylverfahren zuständig sei, dessen Territorium Asylsuchende zuerst betreten. Damit sollte einerseits verhindert werden, dass Flüchtlinge in mehreren Staaten Schutz beantragten. Andererseits sollten die Hauptzielländer von Fluchtmigration – wie Deutschland, Frankreich oder Schweden – »entlastet« werden. Dies führte wiederum zu einer stärkeren Belastung der Länder an den Außengrenzen der EU – insbesondere der Mittelmeeranrainer wie Griechenland und Italien –, über die viele Asylsuchende in die EU einreisen. Damit tragen diese Länder die größte Verantwortung für die Prüfung von Asylanträgen.

Ergänzt wird das »Dublin-System« durch einheitliche Aufnahme- und Aufenthaltsstandards sowie Standards für die Anerkennung von Asylsuchenden, die zusammen das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) bilden. Seine Ursprünge finden sich ebenfalls im Amsterdamer Vertrag von 1997, etabliert wurde es dann in zwei Rechtssetzungsphasen Anfang der 2000er Jahre und im Jahr 2013. In der Praxis hapert es jedoch an einer einheitlichen Umsetzung.

Das GEAS funktioniert aber nur so gut, wie nationale Behörden den Vereinbarungen folgen und Flüchtlinge sich der Logik dieses Systems beugen. Insbesondere seit den Umbrüchen des »Arabischen Frühlings« wurden die Vereinbarungen zunehmend missachtet. Auf große Fluchtbewegungen wie etwa infolge des syrischen Bürgerkriegs ist das Dublin-System zudem nicht ausgelegt. [10] Das zeigte sich sehr deutlich im Jahr 2015, als eine Rekordzahl von 1,2 Millionen Menschen in den damals noch 28 Mitgliedstaaten der Europäischen Union Asyl beantragten. Das Dublin-System brach buchstäblich zusammen. Es kam zu umfangreichen Weiterwanderungen (Sekundärmigration), also jenen unkontrollierten Bewegungen von Asylsuchenden, die das System eigentlich unterbinden soll. Griechenland, in jenem Jahr Hauptersteinreiseland von Schutzsuchenden, ließ die Asylsuchenden oft ohne Registrierung ziehen. Deutschland als eines der Hauptzielländer setzte die Dublin-Regelungen für syrische Asylsuchende wiederum zwischenzeitlich ganz aus; es verzichtete auf eine Überstellung und machte von seinem Selbsteintrittsrecht Gebrauch, führte die Asylverfahren also durch, obwohl dafür eigentlich ein anderer Staat zuständig gewesen wäre.

Seither diskutieren die EU-Staaten über eine Reform des GEAS inklusive des Dublin-Systems, die zu einer »fairen Verantwortungsteilung« beitragen soll. Im September 2020 hat die EU-Kommission ein neues Migrations- und Asylpaket vorgestellt. Es sieht die Ablösung der Dublin-Verordnung durch ein sogenanntes Asyl- und Migrationsmanagement-System vor. Allerdings bleiben weiterhin vor allem die Ersteinreiseländer für die Prüfung von Asylanträgen zuständig. Lediglich in Zeiten eines »Massenzustroms« wie 2015 können die anderen Mitgliedstaaten dazu verpflichtet werden, ihnen Asylsuchende abzunehmen, sie operativ zu unterstützen oder Verantwortung für Rückführungen zu übernehmen. Erstmals aktiviert wurde im Frühjahr 2022 die auch als »Massenzustrom-Richtlinie« bezeichnete Richtlinie zum vorübergehenden Schutz (2001/55/EG) zur Aufnahme von Schutzsuchenden aus der Ukraine, die vor dem russischen Angriffskrieg flüchteten. Darüber hinaus bleiben die Reformbemühungen jedoch zäh: Nationale Eigeninteressen der Mitgliedstaaten und umstrittene Souveränitätsfragen haben bisher eine konsequente gemeinsame europäische Asyl- und Migrationspolitik verhindert.

Ausblick

Heute zählen 27 Staaten zum Schengen-Raum, in denen zusammen über 400 Millionen Einwohner/-innen leben (Stand: Januar 2023). In den Genuss dieser »offenen Grenzen« kommen zudem jährlich mehrere Millionen (2019: 15 Millionen) Drittstaatsangehörige, die ein Schengen-Visum für einen Kurzzeitaufenthalt erhalten. Auch wenn der grundsätzliche Verzicht auf Grenzkontrollen immer wieder aufgehoben wird (etwa bei politischen oder sportlichen Großereignissen, nach Terroranschlägen, im Rahmen der Covid-19-Pandemie oder angesichts großer Flüchtlingsbewegungen), bildet der Kontinent einen weiten Raum relativ freier Mobilität – zumindest für alle, die sich qua Staatsbürgerschaft oder Aufenthaltsgenehmigung regulär darin aufhalten. Die Herausforderungen für die zukünftige Gestaltung der europäischen Migrations- und Asylpolitik sind vielfältig und reichen von Diskussionen um eine Fachkräftesicherung durch Zuwanderung über den Abbau von Diskriminierung bestimmter Bevölkerungsgruppen (beispielsweise Rom/-nja) bis hin zu Fragen, wie die gemeinsame Asylpolitik einheitlicher gestaltet und umgesetzt werden kann – und trotz einer restriktiven Migrations- und auf Abschottung ausgerichteten Grenzpolitik der Zugang von Schutzbedürftigen zum Asylrecht gewährleistet werden kann. Trotz dieser Kontroversen: Die politische und wirtschaftliche Bedeutung eines Europas ohne (kontrollierte) Binnengrenzen lässt sich nicht hoch genug einschätzen.

Fußnoten

[1] Bade 2002.
[2] Der Europarat und die ursprünglich ebenfalls auf Europa ausgerichtete OECD sind daneben insbesondere für die Entwicklung europäischer Integrationspolitiken von Bedeutung. Berlinghoff 2015.
[3] Hinweis zur Begriffsverwendung: Seit 1965 werden EWG, EKGS und die Europäische Atomgemeinschaft als Europäischen Gemeinschaften (EG) bezeichnet. 1992 wurde die EWG in EG umbenannt und ging in der Europäischen Union (EU) auf. Die Begriffe werden also zeitlich abhängig weitgehend synonym verwendet.
[4] Rass 2010; Sanz Diaz 2010.
[5] Berlinghoff 2013.
[6] Berlinghoff 2009.
[7] Pudlat 2011.
[8] Siebold 2013. Neben den Benelux-Staaten verfügten auch Irland und Großbritannien sowie die skandinavischen Staaten über jeweils eigene Erfahrungen mit Freizügigkeit in gemeinsamen Arbeitsmärkten.
[9] Oltmer 2021.
[10] Hierfür gibt es eine eigene EU-Richtlinie (bit.ly/EU200155), die jedoch bisher nicht angewendet wurde.

Vorliegender Text ist am 2. Februar 2023 auf der Webseite der Bundeszentrale für politische Bildung unter der Creative Commons Lizenz »CC BY-NC-ND 3.0 DE« erschienen. bpb.de

Essay, Fazit 190 (März 2023), Foto: Gregory Dauber