Die Nato-Aufgaben im Wandel

Redaktion | 14. November 2024 | Keine Kommentare
Kategorie: Essay, Fazit 207

Ein Essay von Matthias Dembinsky. Die Nato agierte in ihrer 75-jährigen Geschichte als Bündnis kollektiver Verteidigung, Organisation kollektiver Sicherheit und als Sicherheitsgemeinschaft. Ihre Aufgaben wurden immer wieder neu definiert.

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Dr. Matthias Dembinski, geboren 1958, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Projektleiter im Bereich »Internationale Institutionen« der Hessichen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) in Frankfurt/Main. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen Europäische Außen- und Sicherheitspolitik, Transatlantische Beziehungen und die Nato.

Die Wandlungsfähigkeit der Nato und damit auch die ihrer Aufgaben gilt in der Forschung als eine der Gründe für ihre Langlebigkeit und andauernde Relevanz (Wallander 2002). Sie ist bereits in dem schlanken und flexiblen Gründungsvertrag angelegt, der die Nato als eine multifunktionale Organisation mit verschiedenen Aufgaben ausweist. Die Allianz trägt die Züge aller drei klassischen Typen von Sicherheitsarrangements. Die Nato war und ist spätestens seit der Invasion russischer Truppen in die Ukraine im Februar 2022 wieder vorrangig ein Bündnis der kollektiven Verteidigung. Der zentrale Artikel 5 des Nordatlantikvertrags legt fest, dass ein bewaffneter Angriff gegen eine oder mehrere Vertragsparteien »als ein Angriff gegen sie alle angesehen werden wird«. Alle Mitgliedstaaten versprechen damit, sich gegenseitig Beistand zu leisten. Sie spielt gleichzeitig die Rolle einer Organisation kollektiver Sicherheit. Während Organisationen kollektiver Verteidigung gegen externe Bedrohungen gerichtet sind, schließen kollektive Sicherheitsorganisationen die als riskant geltenden Staaten ein. In der Frühphase der Allianz galt das wiederbewaffnete Deutschland als ein Risikofaktor, dessen militärisches Potenzial in der Abwehr gegen die Sowjetunion mobilisiert, aber gleichzeitig von der Nato kontrolliert werden sollte. Seit den 1970er Jahren gilt die Link hat Vorschau-PopupInterner Link: Rivalität zwischen den Bündnismitgliedern Griechenland und Türkei als Risikofaktor. Und schließlich trug die Nato schon früh Züge einer Sicherheitsgemeinschaft. Diese beruhen auf einer ideellen Basis gemeinsamer Werte und sollen auf dieser Grundlage die Kooperation zwischen ihren Mitgliedern sichern. So verweist schon die Präambel des Nordatlantikvertrages auf die »Grundsätze der Demokratie, der Freiheit der Person und der Herrschaft des Rechts (…)«. Artikel 2 verlangt, dass die Partner »ihre freien Einrichtungen festigen«. Artikel 4 fordert Konsultationen im Falle sicherheitspolitischer Bedrohungen.

Erweiterte Sicherheitsaufgaben der Nato
Ein weiterer Blick auf die Aufgaben der Nato eröffnet sich mit der Unterscheidung zwischen einem klassischen und einem erweiterten Sicherheitsbegriff. Der klassische Sicherheitsbegriff meint die Verantwortung der Staaten, die Sicherheit ihrer Bürger vor externen militärischen Bedrohungen zu schützen. Ein erweiterter Sicherheitsbegriff schließt nicht-militärische Gefährdungen der Sicherheit von Gesellschaften ein. In dem Maße, in dem derartige Bedrohungen mit der zunehmenden Komplexität der globalisierten Welt nach 1990 zunahmen, erweiterte die Nato ihr Portfolio. Seitdem will sie auch zur Abwehr solcher nicht-militärischer Bedrohungen beitragen, die von außen auf die Mitgliedstaaten wirken und Bezüge zur militärischen Sicherheit haben. Hierzu zählen beispielsweise die Abwehr hybrider Bedrohungen, der grenzüberschreitende Terrorismus und Sabotage oder Cyberangriffe gegen die kritische Infrastruktur. Darüber hinaus zählt die Nato seit den 1990er Jahren die Krisenprävention und das Krisenmanagement zu ihren Aufgaben. Rückwirkungen von gewaltsamen Konflikten in anderen Regionen auf die transatlantische Sicherheit soll so vorgebeugt werden. Beispielsweise sollte die von der Nato verantwortete International Security Assistance Force Mission (ISAF) in Afghanistan dauerhaft verhindern, dass global agierende terroristische Netzwerke dort Rückzugsräume für die Planung von Anschlägen finden. Einer ähnlichen Logik folgte die Erweiterungspolitik der Allianz. Durch die Aufnahme ost- und südosteuropäischer Länder sollte die Demokratisierung abgesichert und Ursachen von Instabilität abgebaut werden.

Amerikanische Hilfe zur europäischen Selbsthilfe
Im Laufe ihrer Geschichte gewichtete die Allianz diese Aufgaben abhängig von der Einschätzung äußerer Bedrohungslagen immer wieder neu. Mit der Nato-Gründung am 4. April 1949 reagierten die westlichen Staaten auf eine Reihe von bedrohlich erscheinenden Aktionen der Sowjetunion, [1] die ihre Macht in Osteuropa festigte und durch Druck auf Staaten in Nord- und Südosteuropa weiter ausbauen wollte, bis hin zur Berlin-Blockade 1948/49. Wahrscheinlicher als die direkte Bedrohung durch einen militärischen Überfall erschien in dieser Zeit laut einem gemeinsamen Planungspapier westeuropäischer Staaten von 1948 eine sowjetische »Technik der indirekten Aggression« (Wiggershaus 1993: 23). Verwundbar erschienen die westeuropäischen Staaten aufgrund der nach dem Krieg miserablen Wirtschaftslage – hier sollte der Marshall-Plan von 1948 Abhilfe schaffen –, vor allem aber aufgrund der schieren Größenverhältnisse. Dem Koloss Sowjetunion stand eine Gruppe kleiner Staaten gegenüber, die jeder auf sich alleine gestellt kaum den Willen und die Ressourcen aufbringen würden, sich sowjetischen Ausgreifversuchen zu widersetzen. Dagegen würde eine defensive Allianz mit den USA als Unterstützerin den Selbstbehauptungswillen der europäischen Staaten stärken. Amerikanische politische und militärische Hilfe zur europäischen Selbsthilfe war also die primäre Aufgabe in der ersten Phase.

Zwischen kollektiver Verteidigung und Entspannungspolitik
Mit dem Beginn des Korea-Kriegs 1950 wurde die militärische Bedrohung auch in Europa als akut wahrgenommen und die kollektive Verteidigung die wichtigste Aufgabe der Nato. Ermächtigt durch einen historischen Beschluss des US-Senats 1951 stationierten die USA in größerem Umfang Bodentruppen und bauten bis in die 1970er Jahre ihr Nuklearwaffenarsenal in Europa auf mehr als 7.000 Sprengköpfe aus. Damit verkoppelten die Vereinigten Staaten erstmals in ihrer Geschichte ihre eigene Sicherheit mit der Sicherheit anderer Länder. Die politische Dimension der Allianz blieb dagegen zunächst unterentwickelt. Erst als die Suez Krise 1956 das Bündnis zu spalten drohte [2], forderte der sogenannte »Bericht der Drei Weisen« der Außenminister Kanadas, Italiens und Norwegens Konsultationen über außereuropäische Konfliktlagen ein. 1967 stärkte der nach dem belgischen Außenminister Pierre Harmel benannte Bericht »über die künftigen Aufgaben der Allianz« abermals die politische Dimension. Danach sollte die Allianz einerseits die kollektive Verteidigung sicherstellen, andererseits nach Wegen der Entspannung mit dem Ostblock suchen. Auch die Absprache über konventionelle und nukleare Rüstungskontrolle gehört seitdem zum Aufgabenbereich der Nato.

»Stabilitätsexport« nach Ende des Kalten Kriegs
Nach dem Zusammenbruch des Warschauer Pakts und der Sowjetunion richtete sich die Nato in einem mehrdimensionalen Wandlungsprozess neu aus und übernahm zusätzliche Aufgaben. Die kollektive Verteidigung trat sukzessive in den Hintergrund. Die Nato dünnte die integrierte Kommandostruktur aus. Gleichzeitig reduzierten die Mitgliedstaaten ihre Streitkräfte und bauten sie spätestens nach 2001 mit Blick auf »out-of-area«-Einsätze um. An die Stelle der Abschreckung des früheren Gegners trat der »Stabilitätsexport« in Richtung Ost- und Südosteuropa als weitere Aufgabe. 1999 nahm die Nato mit Polen, Ungarn und Tschechien drei ehemalige Warschauer Pakt Staaten auf; zwischen 2004 und 2009 folgten neun weitere ost- und südosteuropäische Länder. In einer 1995 veröffentlichten Erweiterungsstudie sowie dem auf dem Washingtoner Gipfel 1999 initiierten Membership Action Plan beschrieb die Nato die Logik dieses Prozesses und die Bedingungen der Aufnahme. [3] Dabei gewichtete sie politische Faktoren wie eine funktionierende Demokratie und Marktwirtschaft, eine faire Behandlung von Minderheiten, die Bereitschaft, Konflikte friedlich zu lösen sowie die zivile Kontrolle des Militärs hoch. Die militärischen Aufnahmekriterien spielten dagegen eine untergeordnete Rolle. Die Erweiterungsstudie nannte in diesem Zusammenhang die Bereitschaft, zu Nato-Operationen beizutragen. Bei der Einladung an weitere Staaten formulierte die Nato 2002 die Bedingung, dass die neuen Mitglieder einen »angemessenen Anteil« des Bruttoinlandsprodukts in die Verteidigung investieren. Daraus wurde im Vorfeld des Prager Gipfels 2002 das zunächst noch unverbindliche Zweiprozentpiel (von Krause 2018). Aus heutiger Sicht war die Folge dieser doppelten Entwicklung eine Paradoxie: Je näher die Nato geografisch an Russland heranrückte, desto weiter baute sie die Strukturen und Fähigkeiten der kollektiven Verteidigung ab. Aus damaliger Sicht war der weitgehende Verzicht auf die Erweiterung der integrierten Militärstruktur konsequent. Denn die Nato versuchte gleichzeitig, kooperative Beziehungen zu Russland als Nachfolgestaat der zerfallenen Sowjetunion zu festigen. Diesem Ziel diente die Nato-Russland-Grundakte von 1997 und der Nato-Russland-Rat, der für Transparenz sorgen und die Kommunikation institutionalisieren sollte. Beobachter attestierten der Nato durchaus Erfolge bei der Absicherung der demokratischen Reformen in den neuen Mitgliedsländern (Gheciu 2005). Dass die Nato diese Werte nicht nur nach außen, sondern auch nach innen verteidigen können muss, hat unter anderem die Parlamentarische Versammlung der Nato [4] gefordert. [5] Bis heute tut sich die Nato jedoch schwer, mit autoritären Tendenzen in ihren Mitgliedstaaten, zum Beispiel in der Türkei, offen und konsequent umzugehen. Die Möglichkeit, ein Mitglied auszuschließen oder seine Rechte einzuschränken, sieht der Nordatlantikvertrag nicht vor.

Krisenmanagement ab den Neunzehnneunzigerjahren
Die Nato übernahm ab den frühen Neunzehnneuzigerjahren auch die Aufgabe des militärischen Krisenmanagements. 1992 erklärte der Nordatlantikrat die Bereitschaft, friedensschaffende Operationen in Europa unter der politischen Kontrolle der Vereinten Nationen (United Nations, UN) durchzuführen. Erste Einsätze erfolgten in den Kriegen in Kroatien und Bosnien und Herzegowina. Gegen Jugoslawien führte die Nato vor allem in Serbien und Kosovo 1999 einen Luftkrieg auch ohne ein Mandat des UN-Sicherheitsrats.

Nach den Terrorangriffen des 11. September 2001 fiel die geografische Beschränkung auf die euro-atlantische Region. Stattdessen lautete der zentrale Satz im Schlussdokument des Gipfels in Prag 2002, »die Nato muss in der Lage sein, Streitkräfte aufzustellen, die schnell dorthin vorrücken können, wo sie benötigt werden« (englisch: »[…] Nato must be able to field forces that can move quickly to wherever they are needed […]«). [6] Allerdings scheiterte die verlustreiche Intervention in Afghanistan, mit den Einsätzen im Rahmen der ISAF und der Folgemission »Resolute Support«, 2021 mit der Machtübernahme der Taliban. Auf den Luftkrieg in Libyen 2011 folgte nicht nur eine bis heute andauernde instabile politische und militärische Lage in dem Land, sondern auch eine völkerrechtliche Debatte, ob die Nato über ihr Mandat hinaus gehandelt habe.

Das Krisenmanagement bleibt trotz dieser Erfahrungen eine der drei zentralen Nato-Aufgaben; die politische Bereitschaft zu derartigen Einsätzen ist allerdings in den meisten Mitgliedsländern geringer als in den ersten beiden Dekaden des 21. Jahrhunderts. Denn die kollektive Verteidigung gilt wieder als Kernaufgabe. So heißt es beispielsweise in den Verteidigungspolitischen Richtlinien Deutschlands [7], alle anderen Aufträge der Bundeswehr seien der Landes- und Bündnisverteidigung nachgeordnet. Vor dem Hintergrund des Scheiterns des Nato-Einsatzes in Afghanistan und der UN-Friedensmission in Mali gelten zudem die Erfolgsaussichten von großangelegten Friedensmissionen, die auf gesellschaftliche und politische Transformation in den Zielländern setzen, als gering. Und bei robusten militärischen Interventionen etwa zur Terrorismusbekämpfung setzen Staaten weniger auf multilateralen Organisationen mit ihren Konsenszwängen und eher auf »Koalitionen der Willigen« (Dembinski 2023).

Aufbau von Partnerschaften
Größere Bedeutung könnte in Zukunft einem dritten Aufgabenbereich zukommen, der sogenannten kooperativen Sicherheit. Darunter summiert die Nato die Partnerschaften und Kooperationsformate, die sie seit den 1990er Jahren mit verschiedenen Staaten weltweit unterhält. Seitdem das Abschlussdokument des Gipfels in London 2019 erstmals die mit dem Aufstieg Chinas verbundenen sicherheitspolitischen Risiken erwähnte, baut die Nato die Kooperation mit den »AP4« genannten ostasiatischen und pazifischen Demokratien – Japan, Südkorea, Australien und Neuseeland – aus. Perspektivisch könnte damit die Diskussion um eine globale Nato an Bedeutung gewinnen, die schon einmal in den frühen Zweitausenderjahren geführt wurde (Daalder & Goldgeier 2006). Allerdings hält die Nato an einer entscheidenden Einschränkung fest: Der Artikel 5 und die kollektive Verteidigung sind geografisch auf die transatlantische Region begrenzt. In anderen Weltregionen ist die Nato nur als sicherheitspolitische Organisation tätig.

Rückkehr zur kollektiven Verteidigung
Mit dem russischen Aggressionskrieg 2022 gegen die Ukraine wurde die neue Existenzberechtigung (Raison d‘Être) der Nato auch wieder die alte: die kollektive Verteidigung. Auch wenn die Allianz ihren ersten Aufgabenbereich, die Abschreckung und Verteidigung, heute breiter fasst und hier auch Themen wie Cyberbedrohungen, Energiesicherheit oder hybride Bedrohungen subsumiert, ist die militärische Abschreckung und Verteidigungsfähigkeit wieder ihre Hauptaufgabe. Um das Versprechen einzulösen, »jeden Quadratmeter des erweiterten Bündnisgebiets verteidigen« zu können, hat die Nato auf dem Gipfel in Madrid 2022 ein neues Streitkräftemodell beschlossen. Das »New Force Model« sieht unter anderem eine Verachtfachung der schnell einsatzbereiten Verbände vor. Diesen Beschluss mit Leben zu füllen, wird die Nato-Staaten im kommenden Jahrzehnt vollauf beschäftigen.

Fußnoten
[1] Zu diesen Aktionen zählen etwa der Druck auf die Türkei und Griechenland 1947, sowie ein Jahr später der Prager Staatsstreich, die Erpressung Finnlands, einen Freundschaftsvertrag abzuschließen, ein befürchtetes Ultimatum an Norwegen (German 1982) und die Berlin-Blockade. Siehe dazu: Marc Trachtenberg 1999: A Constructed Peace. The Making of the European Settlement 1945-1963, Princeton University Press.
[2] Auf die Verstaatlichung der mehrheitlich britisch-französischen Suez-Kanal Gesellschaft reagierten Großbritannien und Frankreich an der Seite Israels mit einer militärischen Intervention. Die USA unterstützten ihren Verbündeten nicht, sondern brachten das Unternehmen mit einer gemeinsamen Initiative mit der Sowjetunion in den Vereinten Nationen zu Fall.
[3] Die Erweiterungsstudie von 1995 (Study on Enlargement) ist abrufbar unter: https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_24733.htm.
[4] Die Parlamentarische Versammlung der NATO (NATO-PV) ist ein Diskussionsforum, die den 32 Legislativen der NATO-Mitgliedstaaten den Austausch über gemeinsame Sicherheitsinteressen ermöglicht. Die NATO-PV ist rechtlich unabhängig von der NATO.
[5] Gerry Connally, NATO Parliamentary Assembly Political Committee Report: NATO @70: Why the Alliance remains indispensable, 2019 (https://www.nato-pa.int/document/2019-nato70-why-alliance-remains-indispensable-146-pctr-19-e-rev1-fin).
[6] Prague Summit Declaration, 21 November 2002, NATO Press release 127 (https://www.nato.int/docu/pr/2002/p02-127e.htm).
[7] https://www.bmvg.de/resource/blob/5701724/5ba8d8c460d931164c7b00f49994d41d/verteidigungspolitische-richtlinien-2023-data.pdf

Literatur
Daalder, Ivo & Goldgeier, James 2006: Global NATO, in Foreign Affairs 85 (5), S. 105-113.
Dembinski, Matthias (2023): Zum Design militärischer Interventionen für Frieden und humanitären Schutz. Motive, Trends und Konsequenzen für deutsche und europäische Politik, PRIF Report 5/2023, Frankfurt/M.
Gheciu, Alexandra (2005): NATO in the “New Europe”: The Politics of International Socialization after the Cold War, Stanford: Stanford University Press.
Von Krause, Ulf 2018: Zwei Prozent-Ziel und Bundeswehr, Bundesakademie für Sicherheitspolitik, Arbeitspapier 23/2018.
Wallander, Celeste (2002): Institutional Assets and Adaptability: NATO after the Cold War, in: International Organization 54(4), S. 705-736.
Wiggershaus, Norbert 1993: Nordatlantische Bedrohungsperzeptionen im Kalten Krieg 1948-1956, in: Klaus A. Maier und Norbert Wiggershausen (Hg.): Das Nordatlantische Bündnis 1949-1956, München: Oldenbourg Verlag, S. 17-54.

Vorliegender Text von Matthias Dembinski erschien am 15. Oktober dieses Jahres auf der Webseite der Bundeszentrale für politische Bildung unter der Creative Commons Lizenz »CC BY-NC-ND 4.0«. bpb.de

Essay, Fazit 207 (November 2024), Foto: Archiv